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能源俱乐部:对中国意味着什么?

来源:《能源》 日期:2013年8月8日 16:22

  当上合组织看似重启“能源俱乐部”时,中国正面临着一些新的机遇和挑战,有可能对中国在中亚和俄罗斯已形成的能源合作产生积极和消极的影响。

  从长期前景看,在经济全球化和区域一体化的趋势下,上合组织国家间的多边能源合作将会越来越多,越来越频繁。

  但时下,在上合组织区域内,各国间的双边和多边能源合作,主要还是通过政府协商、企业合作的形式进行的。这些合作只能称之为“上合组织区域内的能源合作”,难以称作“上合组织层面上(或上合组织框架内)的能源合作”。

  因此,如何在上合组织框架上驾驭多边日益增多的能源合作,关于成立“能源俱乐部”的呼声也越来越热切。未来,这一机构将对中国产生怎样的影响呢?

  利益背后的纠葛

  出于上合组织国家之间巨大的能源合作规模和潜力,多年以来,上合组织内部一直尝试建立该组织框架下的多边能源合作机制。但各成员国从自身能源战略出发,在建立多边合作机制上的诉求不一、立场各异,加深了建立这种合作机制的难度。

  由于上合组织各成员国在经济状况、资源禀赋、能源战略和外交政策等方面存在差异,使各国在能源俱乐部的机制和所承担的职能方面持不同立场。

  作为全球最大的能源出口国,俄罗斯首先提出了成立上合组织“能源俱乐部”的倡议,并为此做了积极的工作。早在2006年秋,俄罗斯在杜尚别举行的上合组织政府首脑会议上建议各国在核能、电力、天然气管道建设等方面进行合作。俄罗斯希望通过上合组织能源俱乐部,在其拥有优势地位的方向发挥主导作用。同时,俄罗斯也在积极联合其他天然气生产国组建“天然气出口国组织”(天然气欧佩克)。可以认为,俄罗斯的提议在某种程度上是为了实现控制中亚能源资源及其管道走向的战略目标。

  对于既是能源出口国,也是能源过境运输国的哈萨克斯坦来说,保障能源的稳定和可靠运输是该国参与多边能源合作的首要目标。

  哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫曾强调,存在于上合组织成员国领土上的能源管道系统,连接着俄罗斯、哈萨克斯坦、中亚和中国,这是建立上合组织统一能源市场的基础。而对于需要进口石油天然气,但水电资源丰富的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦而言,上合组织的能源合作一方面要保障其油气的稳定进口,另一方面还需要其他成员国协助投资开发水电资源,以及在其境内勘探油气资源。因此,这两国对于推进多边能源合作持积极态度。

  对上合组织多边能源合作明确持保留态度的是乌兹别克斯坦。该国作为区域内的重要天然气出口国,态度谨慎,认为在各成员国能源政策差异较大的情况下,更适合成立一个能源论坛,在能源政策上进行交流于沟通,而不愿使本国的能源出口管线受控于任何形式的制度化安排。俄罗斯外交部长拉夫罗夫2012年5月曾公开呼吁乌兹别克斯坦尽快加入“能源俱乐部”的组建。

  在上合组织能源俱乐部的制度选择上,成员国间有两种意见:

  一种较为“激进”的方案是成立跨国能源组织,制定各成员国的共同能源战略,进行项目规划和决策,未来还将同区域外的能源组织进行合作,将共同能源政策扩大到亚太地区并制定“亚洲能源战略”。2008年前俄罗斯和哈萨克斯坦曾持这种立场。

  另一种是更为“稳妥”的方案,即成立论坛性质的平等对话交流平台,协调各国能源政策,建立从专家级、企业级,直到政府级和元首级的分步骤决策机制。目前,在使能源俱乐部成为对话和交流平台方面,各成员国均不持异议,但在具体协调和统一各成员国能源政策,共同实施大型基础设施建设和进行投融资方面,各国仍存在不同意见。

  中国的挑战

  从“能源俱乐部”概念的提出至今,特别是经历国际金融危机之后,上合组织区域内各国的能源状况,中国与上合组织国家的双边和多边合作,以及上合组织区域外国家与中亚国家的能源关系都发生了重大的变化。因此,当上合组织“重启”和加速建设能源俱乐部这一多边能源合作机制时,中国面临着一些新的机遇和挑战,有可能对未来的合作产生积极和消极的影响。

  首先,中国在中亚地区能源行业中地位的加强,包括中国企业在当地生产经营活动的扩大,以及随之导致的与当地企业的竞争,使这些国家的部分政治、商业势力开始炒作所谓的“中国威胁论”,对中国的政府和企业形象造成了负面影响。

  其次,中亚国家和俄罗斯仍处在向市场经济转型的过程中,商业环境、法律制度等并不完善,且难以在短期内出现根本性好转,使中国企业不仅在当地面临复杂的经营环境,在投资和贷款回收方面也存在一定的法律政策风险。

  此外,中国和这些国家的政治、经济、贸易和法律制度存在差异。中方对当地市场的了解程度还比较低,在投资、财务和人力资源管理等方面都存在问题,从而给业务的顺利开展造成了困难。

  除了中国自身因素外,上合成员国之间对资源的竞争也容易产生争端。这首先指的是中国与俄罗斯对中亚能源资源的竞争。经济危机之后,俄罗斯减少了对中亚天然气的进口,暂停了一些在中亚的能源合作项目,使俄罗斯对中亚能源资源的控制力有所下降。同时,曾垄断中亚资源的俄罗斯对中国进入中亚能源市场,建设通往中国的油气管道抱有戒心。这不仅使俄罗斯对华能源供应面临竞争,削弱了俄罗斯的价格谈判立场;也使俄罗斯在获取中亚能源资源方面需要与中国竞争,中俄两国公司在哈萨克斯坦的某些油气项目上已经出现过争端。

  其次,中亚国家之间对资源的利用和分配也存在矛盾,而中国有可能被波及到这种矛盾之中。比如,去年年底,乌兹别克斯坦拒绝以优惠价格向塔吉克斯坦供应天然气,从而中断了对塔天然气供应,至今尚未恢复。有媒体报道称,乌方对此的理由是需要以更高的价格保障对中国的天然气供应,使中国卷入到这一问题的争论中。

  上合组织国家与区域外国家进行能源合作可能损害中国利益。上合组织及其周边国家都有实现能源进出口渠道多元化的强烈需求。目前正在设计和建设的项目包括:从俄罗斯至中国的“阿尔泰”天然气管道;俄罗斯东线天然气管道(雅库特-哈巴罗夫斯克-符拉迪沃斯托克)及其中国支线;从土库曼斯坦经阿富汗、巴基斯坦至印度的TAPI天然气管道;从土库曼斯坦通往欧洲的跨里海天然气管道项目;从伊朗通往巴基斯坦和印度的“和平”天然气管道等。

  这些管道中,有的项目有助于保障中国的能源安全,使中国的能源进口渠道多元化;相反,有的项目会分流潜在供应给中国的资源,威胁中国的能源进口保障,或使中国处于不利的竞争局面。

  需要指出的是,欧洲、美国和日韩等上合组织区域外的国家和组织,从未放弃对中亚地区安全形势、经济发展和能源供应走向等方面施加影响、参与资源开发的努力;西方大型油气跨国公司在中亚也与中国企业存在竞争关系。这使得中国在保障本国能源安全和稳定、协调对外经济发展和能源合作项目上存在外部挑战。

  机制性对策

  面对种种挑战,中国应该抓住参与上合组织多边能源合作机制建设的历史机遇,积极发挥主导作用扩大对外交流、促进共同发展既是中国的对外政策,也是上合组织成员国之间的基本共识。促进上合组织多边能源合作的发展,既是保障中国国家能源安全的战略需要;也能够扩大上合组织成员国的经贸合作,从而保障地区的社会发展和安全稳定。

  多边能源合作首先是对话和协调机制的建设。在对话平台下,各国政府、商界和学者不仅可以定期对能源领域的各项重要问题,包括国家能源政策、大型投资项目评估和投资、能源新技术、能源市场分析和发展前景预测、能源定价模式等问题做最广泛的讨论,也可以就能源行业通用标准、地区能源贸易结算机制等具体问题提出建议。从而在宏观和微观两个层面扩大共识,为多边能源合作创造便利化条件。

  需要认识到的是,由于历史和语言文化的原因,俄罗斯、中亚国家之间的交流要远比中国与这些国家的交流更加频繁和便捷。因此,合理利用“能源俱乐部”这样的对话平台,是中国积极扩大对外交流必不可少的手段。

  上合组织多边能源合作可以先从对话平台开始,逐步发展到具有辅助决策功能,再到建立区域内能源供需平衡体系的过程中,最终可能出现上合组织框架下的“统一能源空间”,即协调各国在能源政策、能源立法、能源贸易和投资,乃至能源进出口平衡体系等方面诸多问题的系统性机制。
  在这个过程中,从能源安全的战略高度出发,中国务必要利用好现有的优势,主动抢抓中亚国家和俄罗斯愿意同中国扩大能源合作的机遇,以更加积极、务实的姿态参与上合组织多边能源合作机制的建设,并努力发挥主导性作用,才能更有效地维护和保障中国的国家利益。

  上合组织区域内存在能源合作规模扩大和资源相对有限的矛盾。在市场经济条件下,需求者对资源的竞争,供应者追求更高的利润是正常现象。值得注意的是,在上合组织只有部分成员国是世贸组织成员的情况下,当出现竞争并导致能源投资项目发生争端时,需要有公平、公正、完善有效的争端解决机制。

  在多边能源合作成为发展趋势的情况下,上合组织框架下的多边能源合作,即“能源俱乐部”的机制化运作成为各国面临的紧迫问题。正是基于各国在能源资源的开发和配置上既有共同利益,也存在矛盾和分歧,实现合作机制的透明化、行为准则的一致化和政策法规的协调化才具有如此重要的意义。

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